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采矿权管理相关制度供给之我见

2019-9-9 9:01:01 来源:中国矿业报 作者: 刘建芬

采矿权管理是矿业权管理的核心部分,不仅是矿产资源开发收益分配最关键的环节,还是处理由矿产资源开发带来的一系列矛盾的重要组成部分。随着经济危机的持续蔓延和经济下行预期的不确定性,采矿权的“需求与配号”的矛盾有所缓和,但新问题和新矛盾的不断出现,使我们不得不重新审视采矿权问题,以增加制度储备。

1.“两个规律”和“两个规则”共同作用于采矿权

当前采矿权供给现状是成矿规律、市场规律、法律规则和行政规则共同作用的结果。

“成矿规律”决定了我国大中型矿少,小型矿多;地下开采的多,露天开采的少;除砖瓦黏土及建筑石料类矿种外,中西部采矿权多,东部采矿权少。

我国处于几大板块的会聚带, 并受几种不同大地构造单元的影响,这为形成多样性的矿产创造了良好的地质构造条件。而内生矿床的形成和分布同板块构造密切相关,主要成矿区带多产于古陆块边缘。正是由于以上诸种因素,才使得我国成为一个矿产资源大国。

从太古宙到第四纪经历了六期大的构造运动,每一期构造运动都伴随着岩浆活动、沉积作用及成矿作用,决定了我国国土上成矿历史进程的复杂、多样和矿产丰富多彩的基本格局和特色。而不同成矿域的矿床种类和规模又有所不同,加上成矿在时间上的分布在全国及不同的构造成矿区(带)具有一定规律,各成矿区(带)由于不同的地质环境具有不同的成矿特点,从太古宙至新生代,造山运动有三个高峰期,也就是出现了三个成矿高峰,造山带成为大型、超大型矿床的重要富集带。每个成矿高峰与低峰总是相间出现,成矿低峰期长,而高峰期短,进而成矿规模出现了差别,大中型矿少,小型矿多;露天的少,地下的多;同时每个成矿峰期成矿物质富集不同,故所成矿种类也不尽相同。

中西部地区构造运动多期性表现更为明显,多期构造-岩浆-沉积-成矿作用叠加,尤其是中西部地区受重要成矿期的中生代-新生代影响非常强烈,能源矿产和盐类矿产资源异常丰富,同时其他矿产资源也比较富裕。中西部地区已经成为我国矿产资源重点集中和分布的地区,也成为东部地区重要的能源和矿产资源供应基地。但由于受地理位置和地质勘查技术的制约,中西部地区的地质勘查工作一直相对落后。

近年来,随着地质大调查工作的深入开展,我国中西部造山带的矿产资源评价工作取得了重大进展,无论是成矿规模,还是成矿种类都取得了重大突破。在矿产资源供需矛盾不断加大和东部地区再次快速突破较难的情况下,中西部地区肩负起了矿产资源供给的重任,采矿权设置较多符合国情。

“市场规律”决定了协议和招标拍卖挂牌出让的多,其他出让的少;砖瓦黏土及建筑石料类采矿权多,其他矿种采矿权少。

由于矿产资源具有稀缺性的特点,市场经济的价格机制、供求机制、竞争机制、决策机制等共同作用于矿产资源。随着我国经济的快速发展和工业化、城市化进程的加快,特别是进入全面建成小康社会新的发展阶段以来,各种矿产资源的需求量、消耗量大幅度增加,矿产资源供需矛盾日益突出,矿产资源保障程度总体不足。

消费是经济发展的内在要求。马克思指出:“没有需要,就没有生产。而消费则把需要再生产出来”。凯恩斯也论道:“消费的需要决定着生产”。一方面,我国经济的快速发展,为世界各国源源不断地提供了大量价廉物美的产品。今后很长一段时期内,我国仍将处于矿产品使用强度高峰期,经济增长对矿物原料仍然会产生庞大需求,而我国巨大的人口基数又进一步加剧了这种需求。矿产资源供需矛盾的不断加深,致使矿产资源开发的获利机会增多,在不能提高获利成本或者提高甚微的情况下,矿产资源开发所获利润水平不断提高,矿产资源开发成为市场的“宠儿”成为必然。

市场经济需要通过市场供给和需求配置资源,其典型特征是竞争性、优胜劣汰及市场支配资源的基础作用。在矿业权市场尚不完善的情况下,为进一步发挥竞争机制,寻求矿产资源的帕累托最优价值,让市场配置资源,采矿权的招标拍卖挂牌出让方式渐渐浮出,在暂时尚未有更好的采矿权出让方式的情况下,招标拍卖挂牌出让方式自然成为采矿权出让的“主打”方式。另一方面,改革开放40多年来,投资作为拉动经济增长的“三驾马车”之一,一直发挥着重要的稳定作用。基础建设的大量投资对砖瓦黏土及建筑石料类(砂石骨料)的需求非常强劲,而这些矿产资源相对比较充足,利润较薄,不适合远距离运输。相比其他采矿权而言,砖瓦黏土及建筑石料类的采矿权“遍地开花”也在情理之中。但生态文明建设过程中,出现了砖瓦黏土及建筑石料类(砂石骨料)供应偏紧、价格暴涨的局面,并不说明这些资源不够用,而是地方政府在执行政策过程中,采取了“一刀切”造成的。这种局面的出现与采矿权“配号”是没有关系的,与矿产资源管理政策也不存在必然联系。

“法律规则和行政规则”决定了地方政府审批采矿权多,而效力不确定性又制约采矿权人的投资冲动。

一般而言,法律规则是指由国家制定或认可的规定人们权利和义务并以国家强制力保障实施的具有普遍约束力的行为规则。“依法管矿”主要就是指“依法律规则管矿”。行政规则泛指行政机关制定的,对一定范围内的行政相对人具有普遍影响力的规范,包括行政法规、规章和行政规范性文件。

《宪法》规定:矿藏属于国家所有,即全民所有。《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》在规定“矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权”的同时,对各级政府地质矿产主管部门的职责和权限进行了明确划分。而《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》等文件进一步加大了地方政府的采矿权审批权。

实际上,国务院代表国家行使矿产资源所有权,采取委托或以法律法规的形式授权给地方各级行政主管部门,由地方政府依法管理和保护矿产资源。在对矿产资源开发进行管理的中央与地方利益博弈过程中,基于责权利对等的原则和行政效率等考量,地方政府在采矿权的审批中渐渐占据优势地位。

在当前矿产资源分类分级管理体制下,分类划块,分级而治,造成类与类之间、级与级之间总是存在着若干不可细数的差异。而在矿产资源开采过程中,多类化的划分和多级化的规则必然导致法律规则和行政规则难以独立支撑起如此众多的矿类和行政级。而且当行政与法发生碰撞时,往往是行政大于法,法律规则的应然效力和实然效力之间存在较大的不确定性,法律规则在作为手段的自由行政规则面前常常显得“力不从心”,主要表现为应然效力不能达到实然效力,法律规则从而失去了意义。采矿权人在一片茫然的情况下,要么是寻求“更快、更高、更强”地开采矿产资源,要么是放缓投资“冲动”,寻求保全资本。

2.几点建议

随着经济社会的快速发展,矿产资源开采需求将不断增多。矿产资源开采不断引发多方利益的博弈和诉求,在适应放松管制的前提下,需要积极做好采矿权管理相关制度供给,确保采矿权管理的合法、合理、科学、高效,确保矿产资源的可持续供给和资源环境的和谐。为此,笔者建议:

建议进一步完善采矿权招拍挂出让制度,分类差别化规制采矿权门槛,实施更为严格的采矿权审批制度。

按照现行的采矿权招拍挂出让制度,县级自然资源部门在出让县级采矿权前需出资组织开展地质资料的编制和其它相关基础性工作。可是,县级地方政府不可能垫资开展相关工作,采矿权招拍挂出让成了向有意向者的出让,尤其是欲竞买人能够与土地使用权人就土地问题达成意向的优先获得,这样的采矿权招拍挂出让也只是形式而已,未能真正实现“招拍挂”的目的。同时,采矿权的有偿取得门槛低,不能有效遏制采矿权人“跑马圈地”、炒买炒卖采矿权等行为,难以形成合理的开采区块退出机制。建议对采矿权出让制度、准入制度和审批制度进行改革。不仅要细化采矿权招拍挂出让规制,使炒作者和待价而沽者无利可图,加快净化采矿权市场;而且要建立浮动的矿产资源税金制度,提高矿产资源税金收缴比例,确保矿产资源的国家所有权价值的实现;还要对重要矿产和一般矿产的采矿权申请准入条件进行分类规制,在确保一般矿产的采矿权准入门槛不降低的前提下,适当提高重要矿产的采矿权准入门槛,并根据紧缺程度,采取差别化对待的方式,制定差别化的分类准入门槛。

建议充分挖掘采矿权交易市场平台效率,对采矿权转让的受让方资质进行限定。

将全国从事采矿的资质单位、采矿权人、已经出让的采矿权、尚未出让的采矿权信息进行发布,定期发布政府拟出让的采矿权信息,引导采矿权人发布转让或希望出让的采矿权信息,使采矿权人对采矿权市场更加依赖,促进采矿权有形市场和网上交易市场的形成和发展。同时,为确保矿产资源的合理开采、综合利用及矿区地质环境的保护,促进矿业由粗放型向集约型转变,尤其中西部地区既是我国境内众多江河、湖泊的源头地区,又是生态环境脆弱地区,针对中西部地区的矿产资源特点和自然条件,必须减少矿产资源开发过程中对环境的扰动效应。在采矿权转让的法律规则和行政规则中,应对采矿权受让方的资质进行特别限定,即从从业年限、资产数额、资源综合利用、经营管理水平、有无违法记录和是否曾经造成重大矿山安全事故等方面加以限定,从而将主要目的是“炒作”采矿权的“无能开采”的采矿人拒之门外。

建议根据国家对不同矿产资源的需求情况和矿床规模的大小,实行差别化的采矿权持有年限。

随着采矿设备机械化程度的提高,原先规定的小中大型矿床的采矿权年限分别为10年、20年、30年,而由于不同矿产资源的市场需求状况不同以及矿床规模的不同,这种固定的年限限制是计划经济体制的产物,并不适应市场经济体制下的资本逐利本性,也不适应新的采矿设备和采矿技术,很少再有采矿权年限内未完成其设定的“采矿量”,而是在固定年限内开采量远远超过设定的“采矿量”,或者更快采完了矿产资源。在矿产资源税金未进行全面调整和矿山地质环境治理恢复基金制度尚未完全建立的情况下,只会造成更多的“盗采”,或者留下千疮百孔的、需要政府移用财政资金来治理的矿山地质环境,以及矿区百姓对政府的更多抱怨。所以,无论从成矿规律,还是从市场规律、法律和行政规则的角度来考虑,都有必要根据不同矿产资源的需求情况和矿床规模的大小,实行差别化的采矿权持有年限,而不再以单一的固定年限限制。

3.结论

总之,在市场经济条件下,当前采矿权的管理成本还很高。当前国情下,即使法律规则和行政规则得到进一步完善,实现真正的采矿权“公平、公开、公正”管理尚有很长的路要走,但这种管理趋势是必然的。□

(作者单位:自然资源部矿产资源储量评审中心)

网站编辑:宫莉

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